中國發展個人養老金的意義和挑戰

在于發展個人養老金和企業年金

中國發展個人養老金的意義和挑戰

2022年，在中國進入中度人口老齡化社會之際，國務院辦公廳印發《關于推動個人養老金發展的意見》（下稱《意見》），意義重大。

建立健全國家三支柱養老金體系（基本養老保險、企業/職業年金、個人養老金），將個人繳費、企業供款、政府補貼三個來源的養老金記入社會統籌基金（現收現付、社會互濟、非市場化）和個人賬戶（長期積累、市場化）兩個賬戶，從而提高國民養老金總和替代率，是積極人口老齡化戰略的重要組成部分。

提高養老金替代率的渠道在于發展個人養老金和企業年金。1997年，在進入人口老齡化社會前夕，中國建立健全了職工基本養老保險，2014年實現了機關事業單位并軌。截至2021年，以2020年全國規模以上企業就業人員月平均工資6654元為基數，人社部公布的企業職工月人均養老金約為2900元，養老金替代率為43.6%。2019年OECD（經濟合作與發展組織）公布的數據顯示，基本養老金的平均替代率為39.6%，加上個人養老金的總和替代率為55.2%，這將是一個常態。

然而，中國發展個人養老金面臨著挑戰。《意見》提出：政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，是與基本養老保險、企業（職業）年金相銜接的個人養老金。

截至2021年第三季度，企業年金參保職工人數為2837.1萬人，覆蓋基本養老保險參保職工的5.6%，企業年金發展不足。究其主要原因如下：一是企業進入低成本、高質量的競爭期；二是基本養老保險的雇主費率高（16%）；三是大型民營企業積極性不高，選擇用股權激勵和高工資吸引職工；四是大量小微企業低成本、短期化，無暇顧及社會養老保險和企業年金；五是目前中國企業年金政策參照西方國家上世紀70年代~90年代的經驗進行設計，比較強調雇主繳費和管理的雙重責任，由此導致建立年金計劃有一系列程序，增加了人工、時間和費用的成本，且難以轉移攜帶。

因此，開立個人養老金賬戶的可能是兩類人，一是參加了基本養老保險的職工和居民；二是擁有基本養老保險和企業/職業年金的職工，后者主要是機關事業單位和國有企業職工。中國基本養老保險和企業/職業年金均以用人單位供款為主且在稅前列支，個人負擔較小。因此后者可能繼而成為開設個人養老金賬戶的主體，繼續享有稅優待遇（稅前列支12000元/年），由此導致個人養老金覆蓋率不高，且加大了養老金政策的不公平性。

綜上所述，要從以下四個方面進行制度創新，以柔克剛地發展個人養老金：

（1）實現職工基本養老保險全國統籌的過程中，由人社部門建立健全覆蓋三支柱養老金的信息平臺，支持小微企業以更加靈活、便捷的方式參加基本養老保險，如降低費率、靈活繳期、允許間斷和續交、多雇主同期繳費等，掃除靈活就業人員開立個人養老金賬戶的制度障礙。

（2）打通住房公積金（企業和個人合計24%）和企業/職工年金計劃，在住房公積金計劃成員完成購房計劃后，住房公積金計劃降費率（合計12%）并且并入企業年金，由此實現職工早買房、多存養老金，降低企業成本、增加年金覆蓋率、提高福利資源使用效率等一舉五得的公共選擇。

（3）將企業年金雇主的管理責任轉化為信息化、智能化操作（如網簽），減少企業的人工成本和時間成本，方便隨勞動關系變化時轉移攜帶。同時，要大力宣傳中國企業年金安全性高、長期收益較好（以往年化收益率在7%以上）的優越性，動員大型民營企業為職工舉辦年金計劃。

（4）為滿足大量小微企業和靈活就業人員的需要，可以借鑒國外經驗，實現企業年金和個人養老金的對接。在企業年金現有的單一計劃、集合計劃的基礎上，建立雇主供款計劃，允許小微企業雇主采取靈活、便捷的方式為雇員提供雇主養老金，不參與具體的年金計劃管理，在行業協會內將此作為好雇主的評價條件之一。這筆資金可以參照集合計劃實施管理，也可以考慮直接記入雇員開立的個人養老金賬戶。在個人養老金賬戶中單列雇主年金供款賬戶，遵守企業年金相關法規和享有相關稅收待遇。

（作者系清華大學公共管理學院教授）