安里和晃:如何破解老齡社會下養(yǎng)老護(hù)理問題

編者按：中國（深圳）綜合開發(fā)研究院與盤古智庫于4月14日聯(lián)合舉辦中日邦交正常化50周年：人口老齡化影響與應(yīng)對論壇。來自中日兩國政府、智庫、高校界專家代表從中日老齡化的現(xiàn)狀與問題、政策與應(yīng)對、比較與借鑒等方面展開務(wù)實(shí)交流與研討。日本京都大學(xué)社會學(xué)系系主任安里和晃就亞洲相關(guān)國家（地區(qū)）如何應(yīng)對養(yǎng)老護(hù)理人員短缺問題作發(fā)言。

嘉賓:安里和晃 日本京都大學(xué)社會學(xué)系系主任

一、老齡化的日本面臨養(yǎng)老護(hù)理人員短缺的挑戰(zhàn)

目前，亞洲國家普遍面臨人口老齡化對社會各方面帶來的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及醫(yī)療水平的提升，老齡人口的發(fā)病率和死亡率均有所下降，平均壽命延長。與此同時(shí)，城市化進(jìn)程的加快，以及人口向大城市流動，人們的生活理念也逐漸發(fā)生變化，出現(xiàn)越來越多以兩代人為主的核心家庭，多代同堂的家庭逐漸減少。這也在一定程度上造成老齡人口無法通過傳統(tǒng)社區(qū)和家庭途徑得到照護(hù)。

據(jù)日本厚生勞動省數(shù)據(jù)顯示，日本65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤堰_(dá)27.7%，預(yù)計(jì)2060年日本人口老齡化將達(dá)到39.9%。隨著日本步入老齡少子化社會，人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步變化，逐漸縮減的勞動力供給和日益增長的對長期護(hù)理人員需求之間的矛盾愈發(fā)凸顯。

二、亞洲國家和地區(qū)相關(guān)政策的對比

亞洲國家，特別是東亞地區(qū)的養(yǎng)老文化和價(jià)值理念相近，傳統(tǒng)的福利保障模式是以社區(qū)和家庭為主，但現(xiàn)行的養(yǎng)老護(hù)理及外籍護(hù)工引進(jìn)模式各不相同，主要有長期護(hù)理保險(xiǎn)和新型家庭福利體系兩種。

（一）長期護(hù)理保險(xiǎn)制度

以日本為例，日本從2000年開始實(shí)施長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，在全國范圍內(nèi)為老齡人口提供標(biāo)準(zhǔn)化的照護(hù)服務(wù)，以減輕長期護(hù)理對家庭帶來的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)長期護(hù)理向社會負(fù)責(zé)制的轉(zhuǎn)變。長期護(hù)理涵蓋的機(jī)構(gòu)包括養(yǎng)老院、日托所、居家護(hù)理服務(wù)中心等，投保人數(shù)和護(hù)理人員數(shù)量逐年增加，已在2019年分別達(dá)到600多萬和200多萬。

盡管對護(hù)理人員的需求量很大，但日本一直實(shí)行嚴(yán)格的外籍勞工制度，直到近年來日本陸續(xù)簽訂日本-印度尼西亞經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（2008年）、日本-菲律賓經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（2009年）、日本-越南經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（2014年），以及實(shí)行技能實(shí)習(xí)生制度（2017年）和特定技能制度（2019年），才逐漸放開外籍勞工從業(yè)市場，以期緩解本國勞動人口不足的問題。

當(dāng)前，日本的長期護(hù)理行業(yè)市場仍存在較大的人才缺口，其中的原因是多方面的：一方面是日本對介護(hù)士的專業(yè)技能認(rèn)證較為嚴(yán)格，從業(yè)的入門門檻較高，外籍護(hù)理人員的專業(yè)水準(zhǔn)在短期內(nèi)無法達(dá)到介護(hù)士標(biāo)準(zhǔn)；另一方面由于語言問題以及文化的差異，導(dǎo)致外籍勞動力對雇傭式照護(hù)服務(wù)的適應(yīng)不佳，亦或是由于日本現(xiàn)行的外籍從業(yè)人員雇傭渠道較多，存在政策不透明、審核流程復(fù)雜、外籍護(hù)工權(quán)益得不到保障等實(shí)際問題。因此日本對外籍從業(yè)人員的保障制度仍有待進(jìn)一步完善。

對日本政府來說，長期護(hù)理保險(xiǎn)帶來的財(cái)政壓力也比較大。長護(hù)險(xiǎn)的資金由政府稅收和個(gè)人繳納組成，比例各占一半，其對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)介護(hù)服務(wù)的理賠高達(dá)90%，個(gè)人近乎免費(fèi)享受服務(wù)，這對財(cái)政的可持續(xù)性帶來極大挑戰(zhàn)。盡管長護(hù)險(xiǎn)為老齡人口提供了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的可能性和可行性，但老年人不僅需要醫(yī)療服務(wù)和護(hù)理保障，也需要心理上的撫慰，甚至更傾向于在家或熟悉的社區(qū)里養(yǎng)老。

（二）新型家庭式福利體系

近幾十年來，新加坡和香港逐漸形成了新型家庭式福利體系，即主要以家庭主導(dǎo)、政府政策激勵、由外籍護(hù)工提供養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的模式。

2017年數(shù)據(jù)顯示，香港的外籍家政服務(wù)人員占總勞動人口比例達(dá)9%，并服務(wù)于近11%的香港家庭，在一定程度上釋放了女性的勞動潛力。而早在2013年的數(shù)據(jù)顯示，在雇傭外籍家政工人的家庭中，近78%的已婚已育女性，年齡在25歲到54歲，重新進(jìn)入社會實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。新加坡的一項(xiàng)研究則表明，雇傭外籍家政服務(wù)人員對老年人和家庭照護(hù)者起到積極的影響。外籍家政人員提供的照護(hù)有效減緩了老年人身體、記憶和行為功能的退化。家庭照護(hù)者與外籍家政人員共同分擔(dān)照料工作也可以讓家庭照護(hù)者能更加靈活地安排生活和參與社會工作。

在這種模式下，政府重點(diǎn)需要負(fù)責(zé)提供相關(guān)外籍人員的簽證及工作許可審批服務(wù)，而在外籍工人的雇傭或培訓(xùn)方面無需承擔(dān)過多的財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至能產(chǎn)生稅收，即外籍勞工稅。同時(shí)，新加坡政府還針對需要雇傭外籍勞工照護(hù)老人的家庭提供一定的稅收優(yōu)惠政策。雖然新加坡和香港的新型家庭式福利體系極大地彌補(bǔ)了養(yǎng)老護(hù)理人員不足的短板，但也存在外籍工人護(hù)理水平參差不齊、老齡人口享受的長期護(hù)理服務(wù)品質(zhì)得不到保障等問題。

三、中國養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

以上兩種模式各有優(yōu)劣，鑒于日本、新加坡和中國香港相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)當(dāng)對國內(nèi)養(yǎng)老護(hù)理產(chǎn)業(yè)勞動力供給和需求情況進(jìn)行深入分析，切實(shí)考慮老齡人口的需求，加強(qiáng)家庭、社區(qū)、市場和政府之間的合作，結(jié)合中國以家庭為單位照顧老人的國情，制定相關(guān)服務(wù)保障政策，從而優(yōu)化養(yǎng)老保障體系，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系、優(yōu)化介護(hù)保險(xiǎn)的準(zhǔn)入制度、完善介護(hù)人才雇用和培訓(xùn)體系、鼓勵民間資本進(jìn)入老年護(hù)理服務(wù)體系。

未來，中日兩國可以考慮以長期護(hù)理保險(xiǎn)方案設(shè)計(jì)為抓手，加深在老齡產(chǎn)業(yè)方面的交流與合作，以共同應(yīng)對老齡化對社會治理帶來的挑戰(zhàn)。

——本文整理自講者發(fā)言稿，未經(jīng)講者本人審定