上海市政府印發上海市促進養老托育服務高質量發展實施方案的通知

各區人民政府，市政府各委、辦、局：

經市政府同意，現將《上海市促進養老托育服務高質量發展實施方案》印發給你們，請認真按照執行。

上海市人民政府辦公廳

2022年1月29日

上海市促進養老托育服務高質量發展實施方案

為深入貫徹《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》，結合實際，制定本實施方案。

一、工作目標

養老托育服務體系更加完善。到2025年，深化形成居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系；構建政府主導、家庭為主、多方參與，教養醫相結合的托育服務體系；一老一小整體推進機制更加健全。

養老托育服務供給更加有效。到2025年，全市養老床位從15.9萬張增加到17.8萬張，其中護理型床位不低于60%；各區社區養老服務設施均不低于常住人口每千人40平方米，有條件的區力爭達到常住人口每千人50平方米。全市常住人口每千人擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個，普惠性托位占比不低于60%，開設托班的幼兒園占幼兒園總數比重不低于50%，科學育兒指導服務對常住人口適齡嬰幼兒家庭全覆蓋。

養老托育服務質量明顯提升。行業管理制度和服務標準體系更加健全，從業人員整體素質顯著提升，政府投入和行業籌資水平穩定增長，數字化轉型成效明顯，覆蓋全行業、全流程的監管體系全面建立，養老托育服務更加專業、科學、均衡、智慧和可持續。

群眾滿意度不斷提高。積極回應人民群眾新期待，加快推動養老托育服務各項政策落地見效。建立健全養老托育服務動態評價和需求反饋機制，持續提升服務精準性和便利度，人民群眾獲得感和滿意度不斷提高。

二、重點任務

（一）促進養老服務結構優化功能提升

1.保障基本養老服務。制定上海市基本養老服務清單。完善保基本養老機構（床位）建設與管理辦法，明確建設、服務標準和管理要求，適當優化房型設置。建立保基本養老床位統籌利用機制，依托養老服務信息平臺，建立輪候規則，研究激勵政策，為老年人跨區域養老提供便利。鼓勵各區建立本區域養老床位統籌利用機制，提高床位整體利用率。

2.優化養老服務設施區域布局。制定十四五養老服務設施布局專項規劃，穩步增加養老床位和各類社區養老服務設施。重點在新城和老年人口密集地區新增養老床位，鼓勵中心城區進一步挖掘潛力，就近增加養老床位。研究實施存量養老服務設施改造提升工程，改善軟硬件條件，提升專業服務能力。

3.增強養老機構專業照護功能。聚焦失能、失智老年人照護需求，增加護理型床位和認知障礙照護床位。修訂養老機構護理型床位設置指引，通過新建、改造等方式，增加護理型床位。制定認知障礙照護床位設置地方標準，鼓勵發展老年認知障礙照護機構，支持在養老機構建設認知障礙照護單元。到2025年，認知障礙照護床位達到1.5萬張。

4.分類提升社區嵌入式養老服務。推動日間照護服務機構分類發展，引入專業機構管理，為部分失能、失智老人提供照料護理、康復輔助等服務，將符合條件的機構和服務納入長護險覆蓋范圍。完善長者照護之家入住標準和退出機制，強化短期照護功能。優化老年助餐服務，鼓勵多元主體參與。探索發展家庭照護床位。開展認知障礙友好社區建設，實現街鎮全覆蓋。大力發展農村互助式養老，支持利用農村宅基地或閑置集體建設用地建設養老服務設施。

5.深化醫養康養結合。推動社區衛生服務機構與養老服務機構同址或鄰近設置。深化養老機構和醫療機構簽約合作服務機制，探索以項目方式，為在養老機構開展醫養結合服務的醫護人員支付勞務費。探索組建區域醫養聯合體，推動在醫療、養老、護理、康復等機構之間有序轉診、雙向轉介。推廣養老院+互聯網醫院模式，為老年人常態化提供開藥、問診、慢病管理、健康教育等服務。促進體養結合，建設長者運動健康之家。推動符合條件的培訓療養機構轉型發展養老服務。

6.完善老年健康服務體系。堅持預防為主，普及健康生活方式，推廣健康養老理念。建設以市老年醫學中心為引領，綜合醫院老年醫學科為骨干，社區醫療衛生機構為基礎的老年醫療服務網絡。鼓勵符合條件的醫療機構轉型為康復醫院或護理院，支持民營護理、康復醫療機構發展。健全安寧療護服務體系，提升臨終患者生命尊嚴。全面開展老年友善醫療機構建設，優化就醫流程，為老年人就醫提供便利。做實家庭醫生簽約服務，完善老年人健康檔案，整合老年人體檢、智慧健康驛站自檢、醫療機構診療記錄等信息，加強老年人健康管理服務。

7.深化長期護理保險試點。修訂《上海市長期護理保險試點辦法》，完善評估認定、服務內容、過程監管、質量評價、支付標準等政策。研究提高養老機構照護服務長護險支付標準。完善長護險定點服務機構第三方綜合評價標準體系，促進健康規范發展。推進長三角長護險養老機構延伸結算試點，支持老年人異地養老。鼓勵商業保險機構開發商業長護險產品，探索引入商業保險機構等參與長護險經辦服務。

（二）擴大托育服務有效供給

1.提升科學育兒指導服務。將科學育兒指導納入出生一件事，免費發放《上海市母子健康手冊》，實現常住人口嬰幼兒家庭全覆蓋，提供從懷孕初始到兒童期的孕育和健康指導。每個街鎮配備1個家庭科學育兒指導站，每年為有需求的適齡嬰幼兒家庭就近提供不少于10次的指導服務。依托隨申辦移動端推廣育之有道APP等應用，探索與互聯網平臺合作，擴大免費育兒資源知曉度和覆蓋面。開展育兒加油站親子嘉年華等活動，提供膳食營養指導、生長發育檢測、心理健康等教養醫結合服務。制定實施科學育兒指導工作規范與評估辦法，加強質量監督。

2.推動幼兒園開設托班。在有條件的公辦幼兒園新開、增開托班，新建和改擴建的公辦幼兒園原則上均要開設托班。完善公辦幼兒園辦托班管理制度，明確托班硬件、師資、招生和經費保障等標準和規范。鼓勵有條件的民辦幼兒園開設普惠性托班。

3.鼓勵各類主體舉辦普惠性托育機構。完善托育服務設施設置標準和機構管理辦法，保障安全和服務質量，鼓勵更多符合條件的社會主體參與。支持有條件的企事業單位、園區、商務樓宇等，利用各類資源新建或改擴建托育服務設施，為職工提供托育服務。

4.探索發展社區托育服務。制定社區托育設置標準和管理制度，鼓勵利用各類社區綜合服務設施，建設標準化、嵌入式的寶寶屋等托育場所，提供臨時托、計時托等普惠托育服務。支持通過公建民營、購買服務等方式，引入專業托育機構，對社區托育場所進行規范化管理。

5.促進一老一小融合發展。將養老托育服務納入15分鐘社區生活圈和家門口綜合服務體系，加強資源統籌和共建共享。在社區為活力老人帶養嬰幼兒提供場地、設施等便利，開發針對性育兒指導課程，助力隔代照料。發揮工會、共青團、婦聯等群團組織和公益性社會組織作用，為居民提供養老托育服務。

（三）增加多層次多樣化養老托育服務

1.發展多樣化養老托育服務。鼓勵各類資本投資養老服務業，組建上海健康養老領域國有企業集團。鼓勵為有需求的家庭定制個性化科學育兒指導和上門托育服務。培育老年教育多元舉辦主體，擴大老年教育資源供給。鼓勵旅游企業創新開發更多適合老年人的旅游產品。支持更多市場主體參與老年人居家適老化改造，提供多樣化產品和服務。積極推進多層住宅加裝電梯。支持物業企業參與社區居家養老服務，探索社區+物業+養老服務模式。

2.促進養老托育產品提質升級。積極發展老年人生活用品、護理產品、康復輔具等老年用品產業，培育一批專精特新小巨人企業、制造業單項冠軍企業。支持舉辦中國國際養老、輔具及康復醫療博覽會，發揮產業對接平臺功能。探索將康復輔具納入醫療器械創新審批特別通道，加快審批流程，拓寬應用場景，大力發展康復輔具特色產業園區。積極培育兒童玩教具、動畫設計、旅游等行業領軍品牌。

3.推動家政服務提質擴容。深化家政服務提質擴容領跑者行動，發揮試點區示范帶動作用。大力發展員工制家政企業，推動家政服務規范化、標準化。鼓勵家政企業針對一老一小照護需求，開發針對性、個性化產品。支持符合條件的家政服務企業參與提供養老托育服務。

4.加快數字化轉型。實施數字伙伴計劃，開展互聯網應用適老化和信息無障礙改造專項行動，探索利用市場機制推廣為老服務一鍵通，加強老年人數字技能教育和培訓，助力老年人跨越數字鴻溝。圍繞老年人防跌倒、緊急救援、獨居老年人居家安全監測、認知障礙老人防走失等場景，發布智慧養老應用場景需求清單和產品名錄。推動托育服務場所智慧化改造，建設幼兒來離園智能管理、體質體能健康狀況、戶外活動監測等應用場景。完善上海市養老服務平臺和3歲以下幼兒托育服務管理平臺功能，并納入全市一網通辦，提供一站式服務。

（四）加強養老托育人才隊伍建設

1.加大專業人才培養力度。在有條件的高等院校和職業院校開設老年服務與管理、嬰幼兒托育服務與管理等專業或課程。支持上海開放大學在養老、托育、家政等領域，開展學歷教育、非學歷培訓和社區教育。培育產教融合型養老托育企業，支持建設一批產教融合實訓基地。積極培育養老托育領域專業社會工作者。

2.強化從業人員技能培訓。實施養老托育從業人員技能提升工程，加強職業道德建設，開展養老托育從業人員崗前培訓和崗位技能提升培訓。支持行業協會等組織面向從業人員開展養老護理員、育嬰員、保育員等職業技能等級認定。對參加養老托育相關職業工種培訓且技能等級認定合格的從業人員，按照規定給予培訓費補貼或技能提升補貼。

3.完善人才激勵保障政策。全面實施養老護理員薪酬等級體系，開展養老護理員市場工資價位監測。研究發布保育員等崗位市場工資指導價。加大政策支持力度，對符合條件的養老護理員等養老服務從業人員給予適當補貼。將養老產業納入上海市人才引進重點支持范圍。組織舉辦上海市養老護理職業技能競賽、保育隊伍技能大賽，按照規定開展評比表彰。

（五）提升養老托育監管服務效能

1.優化政務服務環境。試點推進養老托育服務機構設立一件事。定期發布養老托育服務支持政策清單，推動實現在線申請和辦理。支持品牌化、連鎖化養老機構發展，為其控股子公司（分支機構）在滬跨區域享受優惠政策提供便利。建立養老托育政務服務評價機制，提升政務服務質量。

2.完善行業綜合監管體系。落實《上海市養老服務機構綜合監管辦法》。完善托育機構監管機制，開展托育服務市場排摸和分類治理。建立養老托育服務機構信用檔案，實行分級分類監管，為守信主體提供容缺審理、政策資金扶持等激勵，對失信主體依法依規懲戒。健全養老托育多部門聯合監管和執法機制，減少多頭重復監管。發揮行業協會積極作用，加強標準制定，強化行業自律。

3.防范化解各類風險。建立養老托育風險預警和應急處置機制，制定落實重大傳染病疫情防控方案和應急預案，加強對養老托育機構建筑、消防、食品、醫療衛生等重點環節安全監督檢查。加強對養老機構收取的質押金、預收款等大額資金的監管，規范托育機構收費行為。制定完善針對養老社區等新業態的監管措施。嚴防不法分子在一老一小領域以虛假投資、欺詐銷售、高額返利等方式進行非法集資活動，保護消費者合法權益。

三、保障措施

（一）建立統籌推進工作機制

建立上海市一老一小工作統籌推進機制，研究制定養老托育重大政策，推動重點任務、重大項目落地實施。各區成立區一老一小工作統籌推進機制。市有關部門按照職責分工，制定配套政策措施，推動各項任務落地。市發展改革委會同相關部門做好跟蹤評估工作。

（二）加大財政投入力度

推進落實上海市十四五養老服務設施建設實施意見，提高保基本養老床位建設支持標準，對存量養老機構改造、認知障礙和護理型養老床位、各類社區養老服務設施建設給予補貼。研究制定十四五普惠性托育服務設施建設支持政策，優化普惠性托育服務機構獎補政策。鼓勵各區通過提供場地、減免租金、運營補貼、以獎代補等方式，支持社會主體提供養老托育服務。研究補需方與價格改革聯動機制，對困難對象入住保基本養老機構，給予一定的財政補貼。對在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園入托的困難家庭幼兒，減免托費。對符合條件的養老托育設施項目，積極爭取中央資金支持。

（三）完善收費機制

落實養老機構服務收費管理辦法，堅持分類管理，優化保基本養老機構調價流程。完善長者照護之家、日間照料中心、老年人助餐點等社區養老服務收費政策，促進專業化、可持續發展。優化公辦幼兒園辦托班收費政策，研究合理的成本分攤規則。

（四）強化用地用房保障

將養老托育服務設施建設納入各層次國土空間規劃和年度計劃，合理保障用地需求，并安排在合理區位。嚴格落實養老服務機構、幼兒園和托班等公建配套設施與新建住宅同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用的建設要求。對新建養老托育服務設施項目符合《劃撥用地目錄》的，采用劃撥方式供地。降低養老用地成本，實現整體地價水平與標準廠房類工業基準地價相當。在保障安全前提下，鼓勵利用存量廠房、商辦建筑等提供養老托育服務。各區建立工作機制，細化操作流程，定期發布存量設施用于養老托育服務的資源目錄。非獨立場所按照相關安全標準改造建設托育點并通過驗收的，不需變更土地和房屋性質。

（五）加強金融支持

鼓勵金融機構開發養老托育特色信貸，提供優惠利率支持。發揮開發性金融支持養老服務體系建設專項貸款作用，向符合條件的項目提供大額長期優惠貸款支持。創新信貸支持方式，探索推進應收賬款質押貸款、收費權質押貸款等方式，落實信貸人員盡職免責政策。發揮擔保增信機構作用，為養老托育機構融資提供增信支持。支持符合條件的養老機構通過上市、債券市場融資。支持保險機構開發養老托育相關責任險和運營險。

（六）落實稅費優惠

對在社區依托固定場所設施提供養老托育服務的企業、事業單位和社會組織，其提供養老托育服務取得的收入，免征增值稅，在計算企業所得稅應納稅所得額時，減按90%計入收入總額。對用于提供養老托育的房產、土地，按照規定享受契稅、房產稅、城鎮土地使用稅優惠政策。養老托育機構用水、用電、用氣實行居民價格。企業設立的員工子女托育點所發生的符合條件的費用，可作為職工福利費支出在稅前扣除。對吸納符合條件勞動者的養老托育機構，按照規定給予社保補貼。

（七）營造良好環境

落實《上海市養老服務條例》，研究推進上海市學前教育和托育服務立法。堅持積極老齡化理念，創造條件讓老年人積極參與經濟、社會和文化生活。推動兒童優先原則融入社會政策，為兒童健康成長創造良好環境。積極推進國家積極應對人口老齡化重點聯系城市國家兒童友好城市全國嬰幼兒照護服務示范城市建設。

（八）建立考核機制

建立養老托育支持政策與工作成效聯動機制，對工作成效明顯的地區，在資金、項目等方面給予傾斜支持。將養老托育服務工作納入相關考核內容。

附件：上海市促進養老托育服務高質量發展實施方案重點任務分工表  

附件

上海市促進養老托育服務高質量發展實施方案重點任務分工表

重點任務

序號

工作事項

責任單位

(一)促進養老服務結構優化功能提升

１

制定上海市基本養老服務清單.

市民政局、市發展改革委、市醫保局、市財政局

２

完善保基本養老機構(床位)建設與管理辦法.

市民政局、市發展改革委、市財政局

３

建立保基本養老床位統籌利用機制,為老年人跨區域養老提供便利.鼓勵各區建立本區域養老床位統籌利用機制.

市民政局、各區

４

制定十四五全市養老服務設施布局專項規劃.

市民政局、市規劃資源局

５

研究實施存量養老服務設施改造提升工程.

市民政局、市財政局

６

修訂養老機構護理型床位設置指引.

市民政局

７

制定認知癥照護床位設置地方標準.

市民政局

８

推動日間照護服務機構分類發展,將符合條件的機構和服務納入長護險覆蓋范圍.

市民政局、市醫保局

９

開展認知障礙友好社區建設,實現街鎮全覆蓋.

市民政局

１０

深化養老機構和醫療機構簽約合作服務機制,探索以項目方式,為在養老機構開展醫養結合服務的醫護人員支付勞務費.

市民政局、市衛生健康委

１１

探索養老院＋互、聯網、醫院,推動、互聯網醫院為老.年人常態化提供開藥問診慢病管理健康教育等服務

市民政局、市衛生健康委

１２

推動符合條件的培訓療養機構轉型發展養老服務.

市發展改革委、市財政局、市機管局、市民政局

１３

全面開展老年友善醫療機構建設,為老年人就醫提供便利服務.建立健全安寧療護服務體系.

市衛生健康委

１４

修訂«上海市長期護理保險試點辦法»,完善評估認定、服務內容、過程監管、質量評價、支付標準等政策.

市醫保局

１５

研究提高養老機構照護服務長護險支付標準.

市醫保局、市民政局

１３

重點任務

序號

工作事項

責任單位

(二)擴大托育服務有效供給

１６

將科學育兒指導納入出生一件事.

市教委、市衛生健康委

１７

每年為有需.求的適齡嬰幼兒家庭就近提供不少于１０次的指導服務

市教委、市衛生健康委

１８

依托隨申辦移動端推廣育之有道APP等應用,探索與互聯網平臺合作.

市教委、市衛生健康委、市大數據中心

１９

制定實施科學育兒指導工作規范與評估辦法.

市教委、市衛生健康委

２０

在有條件的公辦幼兒園新開、增開托班,新建和改擴建的公辦幼兒園原則上均要開設托班.

市教委

２１

完善公辦幼兒園辦托班管理制度,明確托班硬件、師資、招生和經費保障等標準和規范.

市教委、市財政局、市發展改革委

２２

完善托育服務設施設置標準和機構管理辦法,保障安全和服務質量,鼓勵更多符合條件的社會主體參與.

市教委、相關部門

２３

支持有條件的企事業單位、園區、商務樓宇等,新建或改擴建托育服務設施.

市教委

２４

制定社區托育設置標準和管理制度.

市教委、市財政局、市民政局、市發展改革委

(三)增加多層次多樣化養老托育服務

２５

組建上海健康養老領域國有企業集團.

市國資委

２６

鼓勵各類資本投資養老服務業.

市民政局

２７

支持更多市場主體參與老年人居家適老化改造,提供多樣化產品和服務.

市民政局

２８

支持物業企業參與社區居家養老服務,探索社區＋物業＋養老服務模式.

市民政局、市住房城鄉建設管理委

２９

支持舉辦中國國際養老、輔具及康復醫療博覽會,發揮產業對接平臺功能.

市民政局

３０

探索將康復輔具納入醫療器械創新審批特別通道,大力發展康復輔具特色產業園區.

市民政局、市經濟信息化委、市市場監管局

３１

深化家政服務提質擴容領跑者行動,發展員工制家政企業,針對一老一小照護需求,提供專業服務.

市商務委、市發展改革委

３２

實施數字伙伴計劃,開展互聯網應用適老化和信息無障礙改造專項行動,探索利用市場機制推廣為老服務一鍵通,加強老年人數字技能教育和培訓,助力老年人跨越數字鴻溝.

市民政局、市經濟信息化委、市發展改革委

３３

完善上海市養老服務平臺和３歲以.下幼兒托育服務管理平臺功能,并納入全市一網通辦

市民政局、市教委、市大數據中心

１４

重點任務

序號

工作事項

責任單位

(四)加強養老托育人才隊伍建設

３４

在有條件的高等院校和職業院校開設老年服務與管理、嬰幼兒托育服務與管理等專業或課程,支持建設一批產教融合實訓基地.

市教委、市發展改革委

３５

實施養老托育從業人員技能提升工程,對參加養老托育相關職業工種培訓且技能等級認定合格的從業人員,按照規定給予培訓費補貼或技能提升補貼.

市人力資源社會保障局、市教委、市民政局

３６

全面實施養老護理員薪酬等級體系,開展養老護理員市場工資價位監測,研究發布保育員等崗位市場工資指導價.

市民政局、市教委、市人力資源社會保障局

３７

加大政策支持力度,對符合條件的養老護理員等養老服務從業人員給予適當補貼.

市民政局、市財政局

３８

組織舉辦上海市養老護理職業技能競賽、保育隊伍技能大賽,按照規定開展評比表彰.

市民政局、市教委、市人力資源社會保障局

(五)提升養老托育監管服務效能

３９

試點推進養老托育服務機構設立一件事.

市民政局、市教委

４０

支持品牌化、連鎖化養老機構發展,為其控股子公司(分支機構)在滬跨區域享受優惠政策提供便利.

市民政局

４１

落實«上海市養老服務機構綜合監管辦法»,加強對養老機構收取的質押金、預收款等大額資金的監管.

市民政局

４２

完善托育機構監管機制,開展托育服務市場排摸和分類治理.

市教委、市市場監管局、市民政局

４３

建立養老托育服務機構信用檔案,實行分級分類監管.

市民政局、市教委、市發展改革委

(措六施)保障

４４

建立本市一老一小工作統籌推進機制.

市發展改革委、市民政局、市教委

４５

推進落實本市十四五養老服務設施建設實施意見.

市民政局、市發展改革委、市財政局

４６

研究制定十四五普惠性托育服務設施建設支持政策,優化普惠性托育服務機構獎補政策.

市教委、市財政局、市發展改革委

４７

研究補需方與價格改革聯動機制,對困難對象入住保基本養老機構,給予一定的財政補貼.

市民政局、市財政局、市發展改革委

４８

完善長者照護之家、日間照料中心、老年人助餐點等社區養老服務收費機制.

市民政局

４９

優化公辦幼兒園辦托班收費政策,研究合理的成本分攤規則.

市教委、市發展改革委、市財政局

５０

嚴格落實養老服務機構、幼兒園和托班等公建配套設施與新建住宅同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用的建設要求.

市住房城鄉建設管理委、市民政局、市教委、市規劃資源局、各區

重點任務

序號

工作事項

責任單位

(措六施)保障

５１

在保障安全前提下,鼓勵利用存量廠房、商辦建筑等提供養老托育服務.各區建立工作機制,細化操作流程,定期發布存量設施用于養老托育服務的資源目錄.

市民政局、市教委、市規劃資源局、市發展改革委、市住房城鄉建設管理委、各區

５２

發揮開發性金融支持養老服務體系建設專項貸款作用,向符合條件的項目提供大額長期優惠貸款支持.

市民政局、上海銀保監局、國開行上海分行

５３

發揮擔保增信機構作用,為養老托育機構融資提供增信支持.

市財政局、市民政局、市教委

５４

全面落實養老托育服務機構有關稅收優惠、費用減免等優惠政策.

市稅務局、市民政局、市教委、市發展改革委

５５

對吸納符合條件勞動者的養老托育機構,按照規定給予社保補貼.

市人力資源社會保障局、市民政局、市教委

５６

研究推進本市學前教育和托育服務立法工作.

市教委、市司法局